Martes, Octubre 15, 2019

REPOSITORIO

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

  • STC 27/2016: Autonomía local, límites de los decretos-leyes, urbanismo y ordenación territorial: inadmisión del conflicto en defensa de la autonomía local por carencia de legitimación activa de las corporaciones locales promotoras.
  • STC 28/2016: Competencias sobre urbanismo, ordenación del litoral y del territorio; autonomía local: interpretación conforme del precepto legal estatal que impone a las Comunidades Autónomas el deber de elaborar un plan sobre la posible incidencia del cambio climático en el dominio público marítimo-terrestre (STC 233/2015).

 

En la Sentencia 28/2016, de 18 de febrero de 2016 (BOE núm. 71, de 23 de marzo de 2016), el Pleno del Tribunal Constitucional resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra el art. 1, apartados 12, 16, 38 y 41, y disposición adicional octava, apartado 2, de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas. El Tribunal en relación con la mayoría de las impugnaciones –que finalmente desestima- se remite a la argumentación desarrollada en su reciente STC 233/2015 donde se llevó acabo un enjuiciamiento casi total de la modificación de la Ley de costas. Así, en el presente resumen, se detendrá solamente en dos puntos.

El primero es el enjuiciamiento del art. 1.38 de la Ley 2/2013 que introduce un nuevo apartado 2 en el art. 119 LC, en cuya virtud, y en aplicación del procedimiento previsto en el art. 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del régimen local (LBRL), el delegado del Gobierno podrá suspender los actos y acuerdos adoptados por las entidades locales que, bien afecten a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o de la servidumbre de protección, bien supongan una infracción manifiesta de lo dispuesto en el art. 25 LC, que regula el régimen de las actividades prohibidas y permitidas en dicha zona de servidumbre. La Generalitat de Cataluña reprocha a este precepto que vulnera el principio de autonomía local constitucionalmente garantizado o bien, caso de no apreciarse la lesión del referido principio, invade la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y del litoral y de urbanismo. El Tribunal recuerda que ambas tachas de inconstitucionalidad han sido desestimadas en la STC 6/2016, FJ 4 d), de acuerdo con la doctrina que se expone a continuación. En cuanto a la primera de ellas, tras examinar los límites que la Constitución impone directamente a los controles sobre la actividad local, se concluyó allí que “desde la perspectiva de la autonomía local constitucionalmente garantizada, el art. 119.2 LC cumple las antedichas exigencias, al estar prevista la suspensión en norma con rango de ley, acotado su objeto con precisión suficiente e incidir claramente en intereses supralocales, como son los relativos a la protección y defensa de la integridad del dominio público marítimo-terrestre, de titularidad estatal”. Respecto a la vulneración de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y del litoral este Tribunal considera “constitucionalmente legítima la intervención de un órgano estatal a través de un mecanismo cautelar y extraordinario, cuando el acto local afectado por la medida de suspensión pueda comprometer la integridad del demanio, la preservación de sus características naturales o su libre utilización pública y gratuita, y que en última instancia queda sometido al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Estamos en definitiva ante una potestad, con la connotación de excepcionalidad que deriva del art. 67 LBRL, que no cuestiona, sustituye o altera las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas sobre el litoral, sino que responde, como las que ya fueron objeto de enjuiciamiento en la STC 149/1991, no tanto a la facultad como a la obligación estatal de impedir que la naturaleza de estos bienes y sus características sean destruidas o alteradas [STC 233/2015, FJ 2 a), con cita de la STC 149/1991, FJ 1 C)]”.

El segundo punto de interés es la supuesta inconstitucionalidad del apartado 2 de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013. Las tachas que la Generalitat de Cataluña formula a este apartado segundo son dos. En primer lugar discute que se imponga a las Comunidades Autónomas la elaboración de un plan de adaptación al cambio climático de las estructuras construidas sobre los bienes demaniales adscritos. Por otra parte, cuestiona que se atribuya al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, la potestad de aprobar los planes autonómicos relativos tanto a los bienes demaniales adscritos, como a las infraestructuras construidas sobre ellos. El Abogado del Estado, por el contrario, entiende que el Estado no hace sino ejercer sus competencias de protección del dominio público marítimo-terrestre. Considerada globalmente, la disposición adicional octava contiene un mandato dirigido tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, que deriva de la Directiva 2001/42/CE. Para el primero, se trata de elaborar una “estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático” y, para las segundas, consiste en elaborar un plan sobre la posible incidencia del cambio climático en el dominio público marítimo-terrestre. El objetivo del precepto es, obtener una evaluación general de los efectos del cambio climático sobre la costa, y el apartado 2, se integra en una previsión más amplia de protección del litoral y de adaptación de la costa al citado cambio climático, aunque se circunscribe a los terrenos del dominio público marítimo-terrestre adscritos a las Comunidades Autónomas y a las estructuras construidas sobre ellos. Atendiendo a su sentido y finalidad la norma tiene, por tanto, como objetivo primordial hacer frente a los efectos del cambio climático, integrándose en una evaluación ambiental de ámbito superior y de carácter estratégico. En consecuencia, se trata de una norma que se inserta en el ámbito del “medio ambiente”. En esta materia, al Estado corresponde el establecimiento de la normativa básica ex art. 149.1.23 CE, precepto que tiene su correlato en el art. 144.1 EAC, que atribuye a la Generalitat de Cataluña la competencia compartida en materia de medio ambiente y la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección. El Estado tiene, por tanto, la competencia sobre las bases en materia de medio ambiente, correspondiendo, en principio, a la Comunidad Autónoma las competencias de desarrollo normativo y de ejecución.

De acuerdo con lo anterior, el Tribunal desestima el primer motivo de impugnación. La segunda de las quejas formuladas ya no se refiere a la necesidad de elaborar los planes contemplados por el precepto, sino que, exclusivamente, se contrae a la exigencia, que se entiende contraria al orden constitucional de distribución de competencias, de que esos planes autonómicos sean sometidos a la aprobación de un órgano estatal. El Tribunal entiende que los bienes de dominio público adscritos a las Comunidades Autónomas -recordando al efecto la doctrina de la STC 149/1991, FJ 4 D b a’)- “no conlleva la plena titularidad demanial de aquella franja de terreno que es de titularidad estatal, por mandato expreso de la Constitución”, indicando además que dicha titularidad demanial del Estado justificaba que la ley pudiera otorgar a la Administración central la facultad de emitir un acto que otorgue el derecho a ocupar la ribera del mar necesaria para ampliar un puerto o para trazar una vía de transporte, facilitando así la colaboración entre las Administraciones estatal y autonómica para el cumplimiento de sus distintos fines: proteger la integridad del demanio costero y proveer los servicios portuarios y viarios de su competencia. Por tanto, el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos.  Lo anterior justifica una intervención como la que diseña el precepto impugnado, que cobra todo su sentido en atención a la titularidad estatal del demanio y el deber de preservación de su integridad. No obstante, el Tribunal matiza que el acto aprobatorio estatal ha de quedar limitado sin que en ningún caso pueda extenderse al modo de disponer y configurar las infraestructuras autonómicas. En suma, así interpretado, el precepto el Tribunal considera no resulta contrario a las competencias autonómicas (FJ 7).

Esta interpretación de conformidad se lleva al fallo que “1º Declara que el apartado 2 de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, es conforme con el orden constitucional de distribución de competencias interpretado en los términos del fundamento jurídico 7 y 2º Declara la desestimación del recurso en todo lo demás”.

Texto completo.

En la Sentencia 27/2016, de 18 de febrero de 2016 (BOE núm. 71, de 23 de marzo de 2016), el Pleno del Tribunal Constitucional inadmite el conflicto en defensa de la autonomía local formulado por las Diputaciones Provinciales de Almería, Granada, Málaga y Cádiz contra los arts. 2 y 3 del Decreto-ley 5/2012, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral de Andalucía, así como contra el conjunto del referido Decreto-ley por vulneración de la autonomía local, al no concurrir la extraordinaria y urgente necesidad que exigen los arts. 86.1 CE y 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd).

Sin entrar en el fondo del asunto, el Tribunal empieza enjuiciando los óbices procesales planteados por las partes en el proceso constitucional. Recuerda su doctrina sobre la naturaleza competencial y específica del conflicto en defensa de la autonomía local y subraya el estricto régimen de legitimación establecido por el legislador orgánico. Según aquél, sólo pueden acceder a esta vía cualificada de tutela aquellos entes locales que, viéndose directamente concernidos por la norma impugnada, alcancen una determinada representatividad de entre todos los entes afectados (SSTC 240/2006, de 20 de julio, FJ 3; 47/2008, de 11 de marzo, FJ 1, y 37/2014, de 11 de marzo, FJ 3) (FJ 3). El Tribunal considera que en el caso concreto las Diputaciones Provinciales impugnantes no tienen la condición de sujetos legitimados para promover el conflicto en defensa de la autonomía local. A estos efectos, advierte que el óbice planteado no se refiere al cumplimiento de los requisitos formales de representatividad exigidos por la letra c) del art. 75 ter.1 LOTC sino, más sencillamente, a la concurrencia previa de la afectación del ámbito de autonomía local que constituye el presupuesto lógico de los mismos. Pues, según ponen de relieve también los Letrados del Parlamento y de la Junta de Andalucía, las provincias impugnantes no se han visto afectadas en su propio ámbito de autonomía por la norma que ahora impugnan. Es más, en relación con esta cuestión, pone de manifiesto que en consonancia con la naturaleza exclusivamente competencial del conflicto en defensa de la autonomía local, la impugnación de una norma con rango de ley a través del proceso regulado en el capítulo IV del título IV LOTC puede producirse en dos hipótesis distintas: (i) de un lado, en caso de norma con destinatario único, se exige la afectación individual y exclusiva del ámbito de autonomía del único ente local impugnante; (ii) de otro lado, en el caso de normas con pluralidad de destinatarios, se requiere entonces una afectación conjunta del ámbito de autonomía de las diversas entidades que acuden a esta vía específica de defensa de sus competencias (STC 132/2014, de 22 de julio, FJ 2). En uno y otro caso resulta indispensable que la norma impugnada tenga una incidencia directa en el ámbito de autonomía propio del ente o entes locales que entablan el conflicto, siendo exigible, por ello, la concurrencia de una situación material de menoscabo de dicho ámbito, que sea atribuible a la norma impugnada y de la que derive el interés del impugnante en el restablecimiento de su competencia. De acuerdo con lo anterior, la legitimación de la provincia para entablar el conflicto en defensa de la autonomía local, como destinataria única o conjunta de la norma impugnada, exige que la disposición discutida tenga una incidencia directa en su propio ámbito de atribuciones. No puede, pues, admitirse que una diputación provincial impugne, a través de este proceso constitucional, una norma con rango de ley para denunciar una vulneración de intereses o competencias exclusivamente municipales como tampoco puede admitirse que, a la inversa, sean los municipios los que utilicen este cauce procesal para tratar de depurar una violación de una competencia estrictamente provincial. En suma, para el Tribunal, ni la naturaleza estrictamente competencial del proceso ni la concreta regulación del mismo permiten sostener que una diputación provincial pueda acudir al conflicto en defensa de la autonomía local para defender competencias estrictamente municipales. Esta premisa interpretativa ha de presidir, por tanto, nuestro examen de la legitimación de los entes recurrentes (FJ 4).

Con esta argumentación, el Tribunal decide inadmitir el presente conflicto en defensa de la autonomía local.

Texto completo.

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